Architecture

Qu'est-ce qu'un SDAP ?

Les Services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) sont des services déconcentrés du Ministère de la culture et de la communication, à l'échelon départemental. Il existe un SDAP dans chaque département, installé au chef-lieu et placé sous l'autorité du préfet.
Les Services départementaux de l'architecture ont été créés par le décret du 6 mars 1979 pour remplacer les Agences des bâtiments de France, nées dans l'immédiat après-guerre. Ils interviennent principalement pour le compte de trois ministères : celui de la culture et de la communication, celui de l'équipement, des transports et du logement et celui de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Depuis 1996, ils sont administrativement rattachés au premier, mis à disposition du ministère chargé de l'environnement pour les sites, et rebaptisés " services départementaux de l'architecture et du patrimoine " (SDAP).

Comment fonctionnent les SDAP ?

Les SDAP sont de petites équipes souvent très sollicitées, dirigées par un architecte et urbaniste de l'Etat (AUE). Regroupant des équipes de cinq à vingt personnes selon les départements, les SDAP sont implantés sur un ou plusieurs sites. Au total, les cent SDAP emploient 790 agents fonctionnaires agissant au nom du ministère en charge de la culture, qui relèvent de trois compétences principales :

• les architectes et urbanistes de l'Etat, exerçant sous le titre d'architectes des bâtiments de France (ABF), assurent la direction du service ;
• les techniciens composant la cellule technique assistent le ou les ABF dans toutes leurs missions ; ils réalisent les relevés, mises au point de dessins et de détails constructifs. Ils préparent les dossiers soumis par les communes et représentent le service lors de réunions dans les mairies, les directions départementales de l'équipement (DDE), les préfectures, par exemple pour l'élaboration d'un POS ou d'un règlement de publicité. Ils collaborent au suivi des travaux d'entretien effectués sur les monuments classés et sont présents aux réunions de chantiers ;
• les personnels administratifs composant la cellule administrative assurent le secrétariat et la gestion des services.

Les adjoints ou agents administratifs organisent la vie de l'équipe, notamment les contacts avec les partenaires en gérant les emplois du temps, le courrier et les nombreux appels téléphoniques.
Les secrétaires administratives suivent la comptabilité, répondent aux pétitionnaires et assurent la gestion des dossiers de demandes d'autorisations.

Délivrance d'avis sur les projets envisagés

La délivrance des avis représente une fonction importante des SDAP, qui sont chargés par l'Etat de vérifier la conformité des projets particuliers aux dispositions d'intérêt général prônées par les mesures de protection. Les cent SDAP rendent près de 400 000 avis par an ! Ces avis réglementaires concernent les permis de construire, les déclarations de travaux, les permis de démolir, les permis de lotir, les certificats d'urbanisme, les implantations de lignes électriques, les déboisements, les localisations d'enseignes et de publicité, etc...
L'ABF délivre donc un avis sur toute demande d'autorisation de travaux situés dans un espace protégé, quelle que soit son importance et sa nature ; son absence entraîne l'annulation de l'autorisation. Selon la protection de l'espace et le type de travaux, il s'agit d'un avis simple ou d'un avis conforme.

Avis simple et avis conforme

La différence entre avis simple et avis conforme n'a rien à voir avec un caractère facultatif ou obligatoire. Même s'il peut ne pas être suivi par l'autorité qui délivre l'autorisation ou le permis, l'avis simple doit être impérativement recueilli : il sert de référence en cas de recours contentieux. Cela implique qu'il ne peut pas être outrepassé à la légère. Avis simple et avis conforme diffèrent cependant sur plusieurs points :

Avis simple

L'autorité qui prend la décision n'est pas liée par l'avis de l'ABF ; elle peut passer outre celui-ci, et engage alors sa propre responsabilité, l'avis faisant référence en cas de contentieux.

Avis conforme

L'autorité (maire ou préfet) qui délivre l'autorisation est liée par l'avis de l'ABF ; elle ne peut s'y opposer qu'en engageant une procédure de recours auprès du préfet de région. Ce dernier tranchera après consultation de la CRPS. Ce recours ne devrait avoir lieu que lorsque la discussion n'a pas permis d'aboutir à un accord.

A titre exceptionnel, le Ministre chargé de la culture peut " évoquer ", c'est-à-dire se saisir du dossier et émettre l'avis requis - qu'il soit conforme ou simple - à la place des autorités déconcentrées.

Abords des monuments historiques

Les monuments sont indissociables de l'espace qui les entoure : toute modification sur celui-ci rejaillit sur la perception de ceux-là. Aussi la loi impose-t-elle un droit de regard sur toute intervention envisagée à l'intérieur d'un périmètre de protection de 500 mètres de rayon autour des monuments historiques.
En 1998, 39 000 bâtiments sont protégés au titre des monuments historiques. Si l'on considère le périmètre de protection qui les entoure, cela représente près de 3 millions d'hectares qui sont protégés.
Protéger la relation entre un édifice et son environnement consiste, selon les cas, à veiller à la qualité des interventions (façades, toitures, matériaux), à prendre soin du traitement des sols, du mobilier urbain et de l'éclairage, voire à prohiber toute construction nouvelle aux abords du monument.

La servitude de protection des abords intervient automatiquement dès qu'un édifice est classé ou inscrit. Toutes les modifications de l'aspect extérieur des immeubles, les constructions neuves, mais aussi les interventions sur les espaces extérieurs doivent recevoir l'autorisation de l'ABF. La publicité et les enseignes sont également sous son contrôle.
La notion de covisibilité avec le monument est ici déterminante ; il s'agit donc pour l'ABF de déterminer si le projet et le monument sont visibles ensemble d'un point quelconque, ou l'un depuis l'autre. S'il y a covisibilité, l'ABF dispose d'un avis conforme. Dans le cas contraire, cet avis est simple.
Certains abords de monuments sont protégés par d'autres types de mesures -- ZPPAUP et secteurs sauvegardés -- qui se substituent dans le premier cas et se superposent dans le second à la servitude des 500 mètres.

La création et le contrôle des espaces protégés

Les espaces protégés couvrent une surface importante de notre territoire. Ils englobent des éléments bâtis et paysagers de nature et d'époque diverses : sites naturels (montagne, littoral) ou archéologiques, ensembles urbains, abords de monuments historiques, routes, mobilier urbain, etc. La réglementation distingue quatre grandes familles d'espaces protégés, pour lesquels les modes de protection, et donc l'intervention des SDAP, diffèrent. Il s'agit des sites, des abords des monuments historiques, des secteurs sauvegardés et des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).
Les SDAP prennent part à la création des espaces protégés en informant les élus de leur intérêt et de leurs règles de gestion, puis en collaborant à la définition des prescriptions et recommandations qui y seront appliquées. Une fois ces dispositions approuvées à l'échelle locale et nationale, les SDAP sont chargés de les faire appliquer en délivrant des autorisations, des avis ou des conseils.
A l'intérieur d'un espace protégé, il est donc recommandé de consulter les SDAP avant le dépôt d'un dossier de demande d'autorisation administrative, qu'il s'agisse d'une construction neuve ou d'une modification de bâtiment existant, d'une démolition, de la création d'un lotissement, de l'implantation d'une enseigne commerciale ou de l'aménagement d'un espace extérieur.
Le professionnel spécialisé qu'est l'ABF peut ainsi orienter le projet et bien souvent l'aider à se développer en harmonie avec le contexte environnant. Son intervention n'interdit pas le recours à un vocabulaire architectural contemporain, comme en attestent de nombreuses constructions récentes en zone protégée, et ce même dans les secteurs sauvegardés, dont l'évolution est la plus contrôlée. Il s'agit cependant de penser l'inscription de cette création contemporaine dans le contexte existant, notamment en trouvant des continuités d'échelles, de matériaux ou de formes.
Ce travail en amont, fait d'écoute réciproque et de dialogue, permet le plus souvent d'éviter les blocages qui pourraient apparaître lors de l'instruction de la demande de permis de construire.

Sites

La loi de 1930 sur les sites conduit à protéger des espaces d'une grande diversité : parcs et jardins, espaces naturels, pays et terroirs marqués par l'empreinte humaine, écrins paysagers des monuments pour lesquels la seule protection des abords serait insuffisante.
En 1998, 2700 sites sont classés en France ; certains d'eux couvrent plusieurs dizaines de milliers d'hectares. Chaque année, ce sont près de vingt sites nouveaux qui sont classés. Selon un inventaire en cours, les sites classés pourraient représenter 1,5 % du territoire national. On recense également 5100 sites inscrits.

En tant qu'acteur de la qualité du paysage, l'ABF a un devoir de veille sur les espaces inscrits ou classés au titre des sites. Plus qu'aux espèces végétales, cette surveillance s'attache aux traces du travail de l'homme dans le paysage : murs de soutènement, haies, talus, canaux...
L'ABF donne son avis sur les travaux à exécuter dans les sites. Il participe au montage des dossiers de classement ou d'inscription.

• Dans les sites inscrits, l'ABF doit être consulté pour tout projet de modification, à l'exception des travaux d'exploitation et d'entretien courant. Les destructions font l'objet d'un avis conforme. Les modifications ou constructions ne font l'objet que d'un avis simple, mais l'ABF peut suggérer au ministre de recourir à des mesures d'urgence ou de lancer des procédures de classement s'il estime qu'une intervention menace la cohérence du site. La publicité est interdite et les enseignes doivent faire l'objet d'une autorisation délivrée par le SDAP.

• Dans les sites classés, qui ne sont pas constructibles sauf exception, les déclarations de travaux relèvent du préfet, sur avis de l'ABF. Les permis de construire ou de démolir relèvent du ministre chargé de l'environnement, après qu'ils ont été étudiés par la commission départementale des sites. Les aménagements peuvent être autorisés dans la mesure où ils s'intègrent harmonieusement au site. Les dossiers sont instruits par les DIREN avec l'avis de l'ABF et présentés devant la commission départementale des sites. La publicité est interdite, et l'installation d'enseignes doit faire l'objet d'un avis favorable de l'ABF.

Secteurs sauvegardés

Destinée au départ à prévenir la destruction massive des centres anciens à l'occasion d'opérations de rénovations pour le moins radicales, la loi du 4 août 1962 sur les secteurs sauvegardés, dite Malraux, permet de préserver des ensembles urbains constitués, par-delà les seuls monuments et leurs abords. Ces secteurs sont choisis pour leur unité, qui présente en elle-même un intérêt historique, culturel et esthétique. S'y appliquent des règles d'urbanisme particulières, qui se substituent au POS. Elles sont formalisées dans un plan de sauvegarde et de mise en valeur, qui a également pour mission de régler des problèmes urbains dans le cœur de ville considéré. Depuis la décentralisation, ce plan de sauvegarde est le seul document d'urbanisme dont l'élaboration et la gestion restent du ressort de l'Etat.
Il existe, en 1998, 89 secteurs sauvegardés, qui représentent une superficie totale de 5500 hectares.

L'AUE est le personnage clef du secteur sauvegardé : en sa qualité d'expert en patrimoine, il veille à la cohérence des dispositions inscrites au plan de sauvegarde en assistant l'urbaniste libéral chargé par le maire et l'Etat de son élaboration puis veille au respect de ces dispositions. Tous les projets de travaux intérieurs ou extérieurs dans le secteur sauvegardé doivent être soumis à l'AUE. Chaque demande d'autorisation de construire, de démolir ou de modifier, ainsi que tout projet d'implantation de publicité ou d'enseigne, doit recevoir un avis conforme.
L'AUE examine les propositions en phase d'avant-projet et se rend éventuellement sur place pour guider le propriétaire ou l'architecte chargé de l'intervention. Il étudie l'harmonie d'ensemble et les détails du bâtiment, puis oriente le projet vers une intégration des formes et des matériaux, en prenant notamment en compte les conditions économiques de sa réalisation. Il travaille parfois en collaboration avec les responsables de l'ANAH, dont les subventions pour travaux d'intérêt architectural permettent de débloquer certaines situations.
Après le dépôt de la demande d'autorisation administrative, les instructeurs de la mairie ou de la DDE lui transmettent le dossier. Il rend un avis conforme dans un délai d'un mois.

Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)

Cette procédure tend à donner aux communes un rôle actif dans la gestion et la mise en valeur de leur patrimoine. Elle leur permet en effet de mener, conjointement avec l'Etat, une démarche de protection et d'évolution harmonieuse de certains quartiers. La décision d'engager l'étude d'une ZPPAUP appartient au maire et à son conseil municipal.
La procédure de ZPPAUP s'adapte à tous les types de lieux -- construits ou naturels, grands ou petits, communaux ou intercommunaux --, pourvu qu'ils soient dotés d'une identité patrimoniale. Elle peut être mise en oeuvre aussi bien dans les centres anciens que dans des quartiers de la Reconstruction ou des espaces ruraux. Elle permet de préserver l'atmosphère particulière des lieux en mettant l'accent sur des configurations générales.
Une ZPPAUP peut englober des abords de monuments historiques tout en proposant des périmètres mieux adaptés au terrain et des outils de protection plus souples : cônes de visibilités, axe des vues, ensembles de façades, etc. Elle permet de saisir dans leur diversité les éléments du patrimoine collectif local : une suite de façades homogènes, la trame d'un paysage, un ensemble à caractère monumental...
La création d'une ZPPAUP donne lieu à un document concerté entre l'Etat, responsable en matière de patrimoine, et la commune, responsable en matière d'urbanisme sur son territoire. Les prescriptions de la ZPPAUP, qui est une servitude d'utilité publique, s'imposent au POS. Celui-ci est généralement modifié en conséquence, et ses objectifs enrichis d'une dimension patrimoniale et qualitative.
En 1998, 250 ZPPAUP sont approuvées et 600 à l'étude, ce qui représente une superficie totale de près de 17 000 hectares.

L'étude de la ZPPAUP est réalisée par un ou plusieurs chargés d'études, généralement architectes libéraux, et conduite par l'AUE sous l'autorité du maire. A partir des situations géographiques et de la valeur patrimoniale, différentes zones seront définies à l'intérieur de la ZPPAUP, avec les règles correspondantes. Ces prescriptions comportent des obligations notamment en terme de matériaux et des interdictions de démolir, construire ou modifier l'aspect de certains éléments bâtis ou végétaux. Des fiches graphiques permettent la visualisation des recommandations. Dans certains cas, le SDAP organise une " consultance " régulière auprès des élus.
La ZPPAUP est le cadre de référence des différentes actions de transformation engagées au niveau communal ou privé : campagnes de ravalement, traitement des espaces publics, opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), etc. Le SDAP vérifie la conformité de chaque projet avec les dispositions de la ZPPAUP. Toute modification d'aspect doit recevoir son accord.